Понятие, особенности бюджета и бюджетной системы россии. Бюджетная система государства Основы построения бюджетной системы страны
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО - организация бюджетной системы и взаимосвязей между ее отдельными звеньями.
Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.
Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.
Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь м/у ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы называют бюджетным устройством.
Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней законодательными актами, ролью бюджета в общественно воспроизводстве и социальных процессах. От формы государственного и административного устройства зависит также построение бюджетной системы.
По степени разделения власти м/у центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на:
- унитарные;
- федеративные;
- конфедеративные.
Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2 звеньев – государственного и местного бюджетов.
Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных м/у ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации существуют свои бюджетные и налоговые системы. 52 Бюджетная система РФ и ее структура
Бюджетная система – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность бюджетов федерации, субъектов РФ, местных и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система РФ содержит 3 уровня:
1)Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (выполняет основные функции государства).
2)Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (89, включая Москва и С.-Петербург).
3) Местные бюджеты - около 30000: а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального назначения Москва и С.-Петербург; б) бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральный бюджет представляет собой основной финансовый план государства; через него осуществляется процесс распределения и перераспределения ВВП, национального дохода между различными отраслями экономики, между регионами и социальными слоями населения. Федеральный бюджет финансирует национальную оборону, правоохранительную деятельность, социальную политику, оказывает финансовую помощь нижестоящим бюджетам.
Бюджет субъекта РФ – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций отнесенных к предметоведению субъектов РФ. В настоящее время из этих бюджетов финансируются расходы на промышленность и расходы, связанные с социальной сферой (здравоохранение, образование, ЖКХ, соц. политика, СМИ, культура, спорт).
Местные бюджеты – составляют 3-й уровень бюджетной системы и представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметоведению местного самоуправления.
Государственные внебюджетные фонды – фонды денежных средств образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, и предназначенные для реализации конституционных прав граждан, на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение в случае безработицы, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.
В РФ применяется также термин консолидированный бюджет. Различают консолидированный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты субъектов РФ включают в себя региональные бюджеты и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории субъекта РФ. В таком виде консолидированный бюджет субъекта РФ подлежит составлению и исполнению. Консолидированный бюджет РФ - это свод показателей федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ. Этот бюджет отражает совокупность всех бюджетных ресурсов, находящихся в распоряжении государственных и местных органов и направления расходования этих ресурсов. Консолидированный бюджет РФ не является нормативным документом, не утверждается и не исполняется. Показатели этого бюджета используются только в аналитических и плановых целях. Бюджетная система функционирует на основе специальных принципов, установленных в бюджетном кодексе.
Методы хозяйствования. Если преобладают рыночные методы, то меньшая доля финансовых ресурсов концентрируется в бюджете, при административно-командных методах – наоборот. В СССР, например, около 80% финансовых ресурсов перераспределялось через государственный бюджет ;
Специфические условия, характерные для определенного исторического этапа развития страны. В СССР после “военного коммунизма” в 1923-26 гг. уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете достигал 90%. Тогда в концепции сущности советских финансов финансовые ресурсы отождествлялись только с бюджетными ресурсами);
Цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики, территорий, определенных категорий граждан. При проведении пенсионной реформы, реформы образования и здравоохранения, реформы по замене натуральных льгот денежными компенсациями, при реформировании вооруженных сил и т. п., необходимы значительные финансовые ресурсы. После проведения реформ объемы финансирования из бюджетов реформированным отраслям должны снижаться, а следовательно и уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете должен снизиться, но на момент проведения реформ уровень концентрации повышается;
Исторические традиции, присущие соответствующему государству. В России был силён уклад государственного начала в управлении, поэтому имеется более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в бюджетных фондах по сравнению с другими странами.
Сочетание вышеуказанных факторов определяет конкретный объем бюджетного фонда. Это происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности бюджетных расчетов на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно-обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, определению эффективности и целесообразности заложенных в бюджете расходов.
2. Маневренность бюджетного фонда достигается (схема 1.7):
Соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов,
Использованием бюджетных кредитов,
Возможностью внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения,
Образованием и использованием различных видов бюджетных резервов.
Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и в других случаях, определенных законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соблюдение этого принципа обеспечивает возможность свободного распределения бюджетных средств по любым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, предусмотренных законом о соответствующем бюджете.
Принцип единства кассы , предусмотренный Бюджетным кодексом РФ как основной принцип исполнения бюджетов , означает, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же осуществляются все расходы, предусмотренные по бюджету. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направлять их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.
Бюджетные кредиты используются для покрытия внутригодовых кассовых разрывов между расходами и доходами бюджета в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности . Они предоставляются на срок не более шести месяцев и обязательно должны быть погашены в пределах текущего финансового года.
Предусмотренная бюджетным законодательством возможность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджетных доходов, создать правовые основания для осуществления дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Решение этих задач достигается путем сокращения расходов бюджета при невыполнении плана доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; использования дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов либо на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, либо на осуществление дополнительных расходов сверх утвержденных бюджетом, а также путем перемещения бюджетных средств распорядителями бюджетных средств между бюджетополучателями.
Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобильность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная в ходе бюджетного планирования часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования как запланированных, так и непредвиденных расходов , возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер (схема 1.9). Бюджетные резервы являются частью финансовых резервов, однако, в отличие от других видов финансовых резервов бюджетные обладают большей маневренностью и универсальностью, т. к. могут использоваться в любой отрасли и сфере экономики, глобальны по масштабам, охватывая все уровни управления - федеральный, региональный и местный.
Необходимость создания бюджетных резервов связана (схема 1.9) с:
Возможными ошибками и просчетами, допущенными в ходе бюджетного планирования, особенно в части планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпы экономического роста, динамика валютного курса , уровень инфляции, уровень цен на энергоносители и др.);
Необходимостью ликвидации возникающих диспропорций в процессе исполнения бюджета,
Дополнительными непредвиденными расходами.
Бюджетные резервы используются в следующих случаях (схема 1.10):
При невыполнении доходной части бюджета в том случае, если невозможно сбалансировать доходы и расходы посредством планового сокращения расходов;
Для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями;
Для покрытия внутригодовых кассовых разрывов.
Бюджетные резервы создаются в бюджетах всех уровней и видов. Основными их видами являются (схема 1.11):
Резервный фонд Президента Российской Федерации;
Резервный фонд Правительства Российской Федерации;
Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
Фонды непредвиденных расходов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
Оборотная кассовая наличность;
Свободный остаток бюджетных средств на начало текущего финансового года.
Законодательному утверждению подлежат:
Размер резервных фондов (в рамках законов или решений о бюджете на очередной финансовый год);
Ограничения по направлениям использования резервных фондов.
Нормативными актами органов исполнительной власти регламентируется порядок расходования средств резервных фондов. Финансирование мероприятий из резервных фондов осуществляется на основании письменного распоряжения органа исполнительной власти.
Законодательством запрещено создание резервных фондов законодательных (представительных) органов (ст. 81 п.2, ст.153 п.2 Бюджетного кодекса РФ).
Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при утверждении собственных бюджетов на очередной финансовый год.
Маневренность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования (схема 1.7). Так, маневренность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целями и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой наличности, а также бюджетных кредитов.
Необходимость обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достигнутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономического роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета маневренность обеспечивается соблюдением принципа единства кассы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных кредитов, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные кредиты и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его формировании, и при его использовании.
Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово - кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для уяснения этого вопроса необходимо понимать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления средствами фонда (схема 1.17).
2. Бюджетная система Российской Федерации
В бюджетном законодательстве понятия «бюджетное устройство » и «бюджетная система» используются как синонимы. Между тем в российской и зарубежной экономической литературе данные понятия различаются, при этом понятие «бюджетное устройство» трактуется как более широкое, нежели понятие «бюджетная система».
Бюджетное устройство любой страны - организационное построение бюджета, отражающее как его структуру, так и формы взаимодействия (схема 1.18). Бюджетная система как наиболее важный элемент бюджетного устройства представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения (схема 1.19). Тем самым бюджетное устройство - понятие более широкое, чем бюджетная система, включающее помимо самой бюджетной системы:
Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы государства, следует выделить:
Форму государственного устройства (федеративная либо унитарная);
Политический режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т. д.);
Исторические и национальные особенности развития государства;
Цели и задачи экономической и финансовой политики.
Первичным элементом бюджетной системы выступают виды бюджетов. Вид бюджета - форма организации бюджетных ресурсов конкретного органа государственной власти или органа местного самоуправления, финансовой базой деятельности которого он является (схема 1.20). Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, образуют уровень бюджетной системы государства (схема 1.20).
Таким образом, число уровней бюджетной системы прямо производно от числа уровней системы государственной власти и местного самоуправления в государстве. Бюджетная система унитарного государства включает два уровня - центральный и уровень местных бюджетов; в свою очередь, бюджетная система федеративного государства трехуровневая и объединяет наряду с федеральным бюджетом (бюджетом центрального звена) уровень региональных бюджетов и уровень местных бюджетов (схема 1.21).
Верхний уровень бюджетной системы и в унитарных, и в федеративных государствах представлен всегда одним бюджетом – бюджетом центрального правительства в унитарных государствах или федеральным бюджетом в федеративных государствах. Второй уровень бюджетной системы, как и третий, представлен разными видами бюджетов.
В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если взаимоотношения бюджетов субъектов федерации с федеральным бюджетом строятся в соответствии с принципом равенства – это симметричная федерация с симметричными бюджетными правами субъектов федерации. Если же взаимоотношения субъектов федерации с федеральным центром характеризуются неравенством – это асимметричная модель бюджетной системы федеративного государства с неравными бюджетными правами субъектов федерации.
Существенные различия в организации и характере функционирования бюджетных систем имеются в государствах с либерально-демократической и административно-командной системами управления . В первых важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти; в государствах с административно-командной системой управления бюджетная система строится на принципе единства , когда каждый бюджет выступает как часть единого государственного бюджета страны и принципе централизма , означающем не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов на основе централизованно принимаемых решений (например, бюджетная система бывшего Советского Союза).
В демократических государствах, характеризующихся рыночными методами хозяйствования, бюджетные системы могут различаться степенью самостоятельности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны. В зависимости от этого различаются бюджетные системы американского и западно-европейского типа .
Бюджеты внутри системы американского типа являются не только самостоятельными, но и автономными; здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется, как правило, полностью.
В бюджетных системах западно-европейского типа самостоятельность каждого бюджета органично сочетается с возможностью получения субфедеральными и муниципальными органами стабильной финансовой помощи из других бюджетов при наличии резких колебаний в уровне социальной обеспеченности граждан по территории страны. В таких бюджетных системах используются методы бюджетного выравнивания социальной обеспеченности граждан разных территорий, что обусловлено социально-ориентированной моделью экономики (например, бюджетная система ФРГ).
Бюджетная система страны может быть представлена в расширенном варианте – тогда в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с только бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов.
Основой для построения бюджетных систем федеративных (а нередко и унитарных) государств является бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита , образование и т. п.), а для этого - органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов; разграничивать бюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходы; распределять и перераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических, географических, климатических и пр. условиях.
Федерализм, влияя на бюджетную систему страны, предопределяет наличие следующих принципов ее построения:
· равенство бюджетных прав субъектов федерации и муниципальных образований ;
· разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления в соответствии с возложенными на них задачами и функциями;
· разграничение бюджетных расходов и доходов между уровнями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления;
· прозрачность межбюджетного перераспределения средств.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов федерации (муниципальных образований) означает установление государством (субъектом федерации) единых и обязательных для всех субъектов федерации (муниципальных образований) норм и правил, определяющих компетенцию региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса .
Принцип разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления означает разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.
Принцип разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление на долговременной основе расходов (в соответствии с возложенными на органы власти и управления полномочиями), соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления.
Прозрачность межбюджетного перераспределения средств означает установление такой системы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, которая была бы ясной и понятной для всех субъектов федерации, строилась бы на принципах справедливости и предоставляла бы всем территориям равные возможности для выравнивания своей бюджетной обеспеченности.
Ключевым положением в содержании бюджетного федерализма является единство интересов, основанное на сочетании интересов бюджетов всех уровней. Такое сочетание не ущемит интересы федерального бюджета, если в бюджетной системе будут четко разграничены полномочия между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления. От того, как складываются отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, во многом зависят и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, то есть между региональными органами власти и органами местного самоуправления.
Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования . Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т. д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).
Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства, строилась на двух основных принципах - единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза СССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало, прежде всего, составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны – Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования .
Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы, заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР – уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.
Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 г. № 000-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 000-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:
Республиканскими бюджетами республик в составе РФ;
Областным бюджетом автономной области;
Окружными бюджетами автономных округов;
Краевыми бюджетами краев;
Областными бюджетами областей;
Городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;
Местными бюджетами.
7) результативности и эффективности использования бюджетных средств;
8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
9) прозрачности (открытости);
10) достоверности бюджета;
11) адресности и целевого характера бюджетных средств
12) подведомственности расходов бюджета
13) единства кассы.
Следует отметить, что первые четыре принципа относятся к построению бюджетной системы РФ; принципы «результативности и эффективности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» - к организации системы бюджетного финансирования, а остальные принципы – к организации бюджетного процесса. Таким образом, в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ говорится о разнородных принципах, одни из которых определяют собственно построение бюджетной системы, другие – характер ее функционирования.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает (схемы 1.26), (тест 1.6):
Единство бюджетного законодательства РФ;
Единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
Единство форм бюджетной документации и отчетности;
Единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ;
Единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;
Единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;
Единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ;
Ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений .
Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство правовой базы, денежной системы , форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, а также ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.
Принцип самостоятельности бюджетов означает (схемы 1.27), (тест 1.8):
Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;
Право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;
Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
Понятие бюджетной системы и бюджетного устройства.
Тема 2. Бюджетное устройство и бюджетная система.
Бюджет законодательство не раскрывает понятие бюджетного устройства. Поэтому существует несколько пониманий данного термина.
Бюджетная система является центральным звеном бюджетного устройства и ее главная составная часть.
Бюджетное устройство – организация бюджетной системы.
Бюджетное устройство – организация бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентируемыми в бюджетном законодательстве.
Бюджетное устройство – основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура, и организации взаимоотношения входящих в нее бюджетов по линии доходов и расходов.
Бюджетное устройство включает в себя:
1. Бюджетную систему государства и принципы ее построения, а также бюджетная классификация
2. Принципы и правила разграничения доходов и расходов бюджета
3. Принципы и формы межбюджетного перераспределения средств
4. Бюджетные права ОГВ и ОМСУ
Бюджетное устройство – организационное построение бюджетов, отражающее как их структуру, так и формы взаимоотношения.
Бюджетное устройство – основана на экономической совокупности всех бюджетов и бюджетов ГВФ, объединенных на основе определенных принципах и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения, регулируемые законом.
БУ напрямую зависит от ГУ, то есть от способа распределения единой государственной власти на территории той или иной страны и от соотношения властных полномочий центральных и региональных государственных органов.
Число уровней бюджетной системы прямо производно от числа уровней системы государственной власти и местного самоуправления в стране.
По степени распределения власти между центральными и административными территориальными образованиями все государства делятся на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Бюджетная системы унитарного государства:
· Бюджет центрального правительства
· Местные бюджеты
Бюджетная система федеративного государства:
· Центральный бюджет, федеральный бюджет, бюджет федерального правительства
· Бюджеты субъектов РФ
· Местные бюджеты
Верхний уровень бюджетной системы у федеративного и унитарного государств всегда представлен одним бюджетом.
Государство с унитарной системой правления может иметь одноуровневый(всякие карликовые государства) или двухуровневый бюджет(приличные страны ГБ, Франция и т.п.).
Унитарное государство распределяет функции таким образом, что местные органы не могут действовать независимо от центра, но центр может делигировать им определенные полномочия. Местные органы власти подотчетны центральному правительству. Есть единый бюджет через который реализуется бюджетный процесс.
Федеративное государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или территориальные образования обладают определенной политической независимостью в пределах распределенной компетенции.
Федеративная система характеризуется:
1. Наличием иерархии государственной власти
2. Четкое разграничение полномочий различных уровней власти, в том числе бюджетных полномочий гл 2, ст 7-8-9
3. Независимость государственных институтов и определенная степень суверенитета на каждом уровне
Федеральная структура предполагает децентрализацию принятия решений, разделение государственной власти, распределение полномочий и суверенитета.
Каждый уровень федерального государства наделен положенными ему полномочиями и правами по закону.
Для бюджетных систем таких государств характерен бюджетный федерализм, то есть такое устройство в котором сочетаются 2 направленности:
1. На централизацию, призванную обеспечить единство бюджетной системы
2. На децентрализацию, устремленную на самостоятельность и сбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней
Примеры федеративных государств привести легко.
Конфедеративное или союзное государство – постоянный союз суверенных государств, который создается для достижения неких политических, экономических, социальных, военных целей.
Имеется центральное правительство, которое имеет свой бюджет формируемый из взносов участников конфедерации и самостоятельных источников доходов, при этом у членов сохраняются самостоятельные налоговые и финансовые системы.
Конфедерация возглавляется межправительственной организацией, которая обеспечена осуществлять от имени входящие в нее стран определенные государственные функции.
Факторы, влияющие на построение бюджетных систем, кроме государственного устройства:
Национальные факторы
Историческое прошлое и исторический опыт
Политический режим
Территориальная организация местного самоуправления.
Бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.
Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. Он выражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением - с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.
Формирование бюджета самым непосредственным образом связано с развитием национального дохода страны и его перераспределением. Основными финансовыми методами перераспределения национального дохода являются:
образование и использование денежных накоплений (прибыли, налог на добавленную стоимость, платежи в социальные внебюджетные фонды);
организация налогов;
финансирование отраслей народного хозяйства;
формирование и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов.
Во всех этих процессах большую роль играет бюджет. С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения возложенных на них функций.
В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и в качестве важнейшего инструмента проведения экономической и социальной политики.
Функции бюджета . Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присущи и основные функции финансов – распределительная, контрольная, регулирующая.
Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд - федеральный бюджет .
Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-производственных комплексов.
Большую роль играет федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации.
Бюджетная система и бюджетное устройство
Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.
Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.
Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.
Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно -территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное (единое) государство - это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев - государственного и местных бюджетов.
Федеративное (объединенное, союзное) государство - это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное (союзное) государство - это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - членов конфедерации - действуют свои бюджетные и налоговые системы.
Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.
Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.
Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.
Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.
Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. Россия является федеративным государством. Федеративное государство - это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративного государства трехзвенная и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федераций и местных бюджетов.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
- * первый уровень - федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- * второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов, из них: 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- * третий уровень - местные бюджеты (около 30 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет РФ, который представлен на схеме 1.
Схема 1. Бюджетная система РФ
Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются, т. е. не имеют правовой нагрузки и служат для аналитических и статистических целей.
Консолидированный бюджет используется в бюджетном планировании и прогнозировании и разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере.
Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.
Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.
В Бюджетном кодексе определен полный перечень бюджетных прав Российской Федерации. В частности, в сфере бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, принимаются законы, определяющие правовые основы функционирования бюджетной системы РФ. В таком же порядке устанавливается правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В качестве примера взаимосвязи (распределения налога) между звеньями бюджетной системы РФ приведу таблицу 1.
Таблица 1. Распределение основных налогов между Федеральным, региональными и местными бюджетами России
Примеры взаимосвязи звеньев бюджетной системы страны.
- 1. Проект «Образование» - это, с одной стороны, укрепление материально-технической базы школ, а с другой - поддержка педагогических и детских коллективов, материальное поощрение учителей-новаторов. На эти цели в 2006-2007 гг. выделено около 80 млрд. руб. Нацпроект «Здоровье», помимо развития медицинской науки, направлен на создание и развитие системы фельдшерско-акушерских пунктов, укрепление материально-технической базы районных больниц, обновление парка машин «скорой помощи». На эти цели в 2006-2007 гг. из федерального бюджета было выделено около 140 млрд. руб. В противном случае местным бюджетам пришлось бы самостоятельно изыскивать необходимые средства.
- 2. Что касается вопросов финансирования строительства жилья в регионах, то здесь большая нагрузка в области обновления инфраструктуры ЖКХ ложится на плечи муниципалитетов. Однако серьезная финансовая поддержка из федерального бюджета по этому направлению также имеется. Например, на реализацию нацпроекта «Доступное и комфортное жилье» в 2006-2007 гг. было выделено более 80 млрд. руб. Кроме того, в 2007 г. была создана государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», имущественный взнос, в который составил 240 млрд. руб.
- 2. Тесты
- 1. С помощью финансов осуществляется перераспределение:
- А) доходов коммерческих организаций,
- Б) доходов общества в пользу государства,
- В) эффективное использование доходов общества.